LONDRES – La Commission européenne a un plan pour aider à payer la reconstruction de l’Ukraine déchirée par la guerre en utilisant les actifs de l’État russe. C’est un geste audacieux et le signe d’un changement vers quelque chose qui semblait autrefois impossible.
Ce serait un exploit juridique sans précédent, fortement prôné par l’Ukraine et ses alliés, mais qui suscite déjà une tempête parmi les gouvernements. L’intention de l’exécutif européen de peser de tout son poids derrière une telle décision – confirmée par la présidente de la Commission Ursula von der Leyen mercredi – nécessitera une politique délicate au cours des prochains mois.
Le plan comporte des risques politiques, juridiques et économiques. Cela a des conséquences sur le rôle des réserves de change dans la stabilisation des monnaies, ainsi que sur la protection internationale des biens de l’État – et pourrait potentiellement faire l’objet de poursuites judiciaires sans fin. L’idée de faire payer à l’agresseur les dommages de guerre n’est pas nouvelle, mais s’attaquer aux réserves de change gelées sous les sanctions occidentales le serait.
“D’une part, c’est une question de droit international que la Russie, en tant qu’agresseur, est responsable de payer pour les dommages qu’elle crée”, a déclaré à POLITICO le vice-président exécutif de la Commission européenne, Valdis Dombrovskis. « D’un autre côté, c’est aussi une question d’argent des contribuables européens. Plus nous consacrons les ressources de la Russie à la reconstruction de l’Ukraine, moins l’UE a besoin de financement.»
Seize mois après l’invasion du président russe Vladimir Poutine, l’Ukraine fait face à une facture de reconstruction de plus de 400 milliards de dollars. Alors que l’UE a été à l’avant-garde des promesses de soutien et que la Commission cette semaine demandé un rechargement de son budget à long terme pour fournir à l’Ukraine 50 milliards d’euros de subventions et de prêts jusqu’en 2027, il s’agit d’un exercice d’équilibre difficile car les Européens sont confrontés à une flambée du coût de la vie.
C’est pourquoi la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen dit Lors d’une conférence sur la reconstruction de l’Ukraine à Londres mercredi, le produit des plus de 200 milliards d’euros appartenant à la Banque centrale de Russie gelés dans l’UE sera « finalement » utilisé pour payer la reconstruction de l’Ukraine. Elle a dit qu’une proposition serait faite avant les vacances d’été.
L’idée d’utiliser des actifs russes avait été émise Il ya plus d’un an mais à l’époque, cela ressemblait à une impossibilité légale. Cependant, alors que le conflit a dépassé son premier anniversaire, des signes d’élan sont apparus.
Plomberie financière
Quelques jours après l’invasion de février 2022, l’UE, les États-Unis, le Royaume-Uni, le Japon, le Canada et d’autres ont gelé environ 300 milliards de dollars de réserves de change de la Banque centrale de Russie.
Plus de 200 milliards d’euros se trouvent en Europe, principalement dans des dépositaires centraux de titres – des sociétés de règlement qui font partie de la plomberie du système financier – avec Euroclear en Belgique et Clearstream au Luxembourg en détenant les plus grandes parts.
Ces actifs génèrent de la trésorerie que les CSD réinvestissent. Alors que les actifs eux-mêmes sont protégés par l’immunité des États en vertu du droit international, l’UE s’est penchée sur la manière d’utiliser les bénéfices.
D’autres juridictions vont dans le même sens. Lundi, le Royaume-Uni annoncé cela rendrait les sanctions permanentes jusqu’à ce que la Russie verse une compensation de guerre à l’Ukraine. Aux États-Unis, malgré le scepticisme de la secrétaire au Trésor Janet Yellen, des représentants à la Chambre ont parrainé un projet de loi bipartite visant à transférer des actifs russes en Ukraine. Le Canada et l’Estonie ont également pris des mesures légales pour confisquer les avoirs appartenant aux personnes inscrites sous le régime des sanctions.
Incertitudes et réserves
Il y a deux options sur la table pour l’UE, qui généreraient toutes deux des rendements d’environ 3 % par an, selon une évaluation du Conseil de l’UE obtenue par POLITICO.
Une option suggéré par la Commission serait d’exiger des détenteurs d’actifs, dont la majorité ont été transformés en liquidités ou le feront d’ici deux à trois ans, qu’ils les investissent, l’UE utilisant les dividendes. S’engager dans cette voie nécessiterait « d’importantes considérations juridiques… à la lumière du principe de l’immunité des États », selon un document diffusé par le Conseil de l’UE.
Le problème est que l’UE serait tenue de rembourser la Russie en cas de pertes liées à l’investissement de ses actifs publics. La probabilité que cela soit faible mais “reste une préoccupation”.
Une deuxième option est de taxer les bénéfices exceptionnels que les détenteurs d’actifs actuels réalisent – principalement les CSD et, dans une moindre mesure, les banques commerciales et centrales.
L’UE soutient que, alors que la Russie conserve un droit sur les montants convenus contractuellement, les bénéfices supplémentaires appartiennent aux DCT et aux banques, et pourraient donc être imposés. L’avantage de cette option est que l’UE ne serait pas responsable des pertes et en tant que telle “présente un risque moindre de perceptions négatives du marché”.
La Banque centrale européenne a averti que les deux options “pourraient soulever des risques de saper les fondements juridiques et économiques dont dépend le rôle international de l’euro”. La crainte est que cela pourrait décourager d’autres pays de conserver leurs réserves de change en euros, ainsi que désavantager les intermédiaires financiers européens si l’UE devait faire cavalier seul.
C’est pourquoi « des décisions coordonnées avec les partenaires internationaux, notamment au G7, seraient nécessaires afin d’atténuer les risques », a écrit le Conseil.
L’impôt sur les bénéfices exceptionnels semble avoir recueilli plus de soutien avec “un degré suffisant de volonté de travailler sur cette option”, a déclaré à POLITICO Anders Ahnlid, un diplomate suédois qui préside les pourparlers des pays de l’UE sur la question. Il n’y avait pas de consensus, a-t-il déclaré. .
Riche prime
Les partisans les plus virulents de l’Ukraine au sein du bloc sont catégoriques sur le fait que la Russie devrait payer les dommages et considèrent ses réserves de change comme une riche prime. La Pologne, les pays baltes et la Slovaquie ont depuis longtemps préconisé pour cette résolution. Les pays nordiques sont également favorables.
“Il faut trouver un moyen de mobiliser ces actifs pour compenser le coût de la reconstruction”, a déclaré mercredi le Premier ministre letton Krišjānis Kariņš lors de la conférence de Londres.
Signe que la question gagne en crédibilité, elle a été débattue mercredi par les ambassadeurs de l’UE à Bruxelles.
Des émissaires de France, d’Allemagne, d’Italie, du Luxembourg, du Portugal et d’autres ont exprimé des doutes et appelé à poursuivre les travaux, ont déclaré deux diplomates de l’UE, ayant obtenu l’anonymat pour parler de pourparlers confidentiels.
La question devrait être soumise aux dirigeants européens lors de leur réunion à Bruxelles la semaine prochaine.
Selon projet de conclusions du sommet, ils sont prêts à dire qu’ils “ont fait le point sur les travaux effectués concernant les actifs immobilisés de la Russie et invitent le Conseil à faire avancer les travaux”.
La ministre française des Affaires étrangères, Catherine Colonna, a déclaré que l’exploitation des actifs russes “pose des questions juridiques qui doivent être résolues”. Mais elle a ajouté: “Cependant, il y a une logique selon laquelle les responsables des dégâts sont également responsables de payer pour la reconstruction d’une manière ou d’une autre. Nous continuons à chercher ce que nous devrions faire.”
Suzanne Lynch a contribué au reportage
