Deuxièmement, il savait ce qu’il fallait faire pour faire face à une crise bancaire et, plus précisément, comment restaurer la confiance du public dans le système bancaire. Au pire moment de la Grande Dépression, il a fait face à un défi bien plus redoutable que les problèmes du présent – et il a réussi à renverser la situation presque immédiatement. En revanche, les décideurs politiques et les régulateurs hésitent aujourd’hui, espérant que des mots vides et des mesures faibles peuvent restaurer la confiance. Le miroir du FDR est très révélateur des insuffisances de la réponse politique actuelle.
Beaucoup de gens sont surpris quand je leur dis que FDR s’est explicitement opposé à l’assurance-dépôts fédérale pendant la campagne présidentielle de 1932. Au cœur du bouleversement bancaire, avec de nombreuses faillites bancaires entraînant des pertes pour les déposants en 1931-1932, sa lettre de 1932 au Soleil de New York a déclaré que l’assurance-dépôts fédérale « entraînerait un laxisme dans la gestion bancaire et une négligence de la part du banquier et du déposant. Je crois que ce serait une ponction impossible sur le Trésor fédéral.»
FDR fait ici un point important et empiriquement correct : une bonne gestion des risques bancaires dépend de la discipline des déposants, qui dépend de leur peau dans le jeu.
Plus tard, Roosevelt a accepté à contrecœur de créer une assurance FDIC, sur l’insistance du représentant Henry Steagall, dans le cadre d’un accord politique plus large, mais il a limité la couverture de l’agence à de petits soldes de dépôt. De plus, il avait fermé toutes les banques en mars 1933, et elles n’ont été autorisées à rouvrir et à avoir accès à une couverture d’assurance qu’après avoir subi un examen approfondi pour établir qu’elles étaient en bonne santé financière.
FDR n’a pas géré la panique bancaire en jetant une assurance-dépôts sur le problème, ou en attendant que d’autres banques soient fermées par des déposants inquiets. Il a d’abord mis fin aux ruées en fermant les banques et a établi un processus crédible pour qu’elles rouvrent après avoir démontré leur force. Parce que les examens des régulateurs étaient manifestement crédibles pour les observateurs indépendants, et souvent accompagnés d’une augmentation du capital, la confiance dans le système a été restaurée et de nombreuses banques ont pu rouvrir rapidement. Les ruées ne sont pas revenues, non pas à cause de la faible couverture du nouveau système d’assurance-dépôts, mais parce que FDR avait en fait résolu le problème de la faiblesse des banques qui était à l’origine des ruées.
À quoi ressemblerait une réponse politique aussi efficace à la crise actuelle ? Le problème aujourd’hui est beaucoup moins grave, ce qui facilite la solution.
Il n’y a qu’environ 200 banques américaines clairement vulnérables en raison de pertes sur titres similaires à celles de la Silicon Valley Bank. Les régulateurs auraient dû rencontrer ces banques individuellement le week-end dernier, leur demander soit de proposer immédiatement des engagements de recapitalisation crédibles, soit de les placer sous tutelle (à partir de lundi matin). En tutelle, leurs activités auraient été limitées jusqu’à ce qu’il soit déterminé s’ils pouvaient offrir une recapitalisation adéquate ou, dans le cas contraire, être placés sous séquestre. Entre-temps, ils auraient pu être autorisés à verser tous les dépôts assurés, mais seulement à verser une fraction des dépôts non assurés (sur la base des pertes potentielles des déposants non assurés dans chaque banque). Cela aurait poussé ces banques à résoudre le problème rapidement et aurait limité le problème d’illiquidité à une partie des dépôts non assurés auprès d’un petit nombre de banques.
Si cela avait été fait, les experts industriels et universitaires auraient été en mesure de rassurer immédiatement les déposants relativement mal informés sur le fait que la réponse politique du gouvernement avait été efficace et qu’il n’y avait pas lieu de s’alarmer davantage. Je pense que certains déposants non assurés auraient quand même voulu déplacer leurs fonds, par mesure de précaution à long terme, mais l’urgence à court terme de ces perturbations aurait été considérablement réduite.
Au lieu de cela, l’administration Biden n’a rien fait pour les 200 banques vulnérables, encourageant ainsi la panique continue. Les deux mesures qu’ils ont prises dimanche dernier n’ont manifestement pas réussi à calmer le marché. Premièrement, le renflouement des déposants non assurés chez Signature et SVB n’a aucune implication claire sur le risque de perte pour les déposants non assurés dans d’autres banques, en particulier compte tenu du nombre de critiques que ces renflouements ont reçues pour être politiquement motivés et injustes. Aucun déposant non assuré inquiet de ses propres pertes potentielles ne pensera que son argent est nécessairement en sécurité maintenant.
La deuxième annonce politique a également été inefficace. La Réserve fédérale a créé une nouvelle facilité de prêt spéciale pour les banques, leur permettant d’emprunter jusqu’à un an contre des titres du Trésor et des agences éligibles. Les banques peuvent emprunter un montant égal à la valeur nominale de ces titres, qui dépasse leur valeur marchande. Cela implique un prêt partiellement non garanti (le contraire de la « décote » typique appliquée aux garanties dans les prêts de la banque centrale).
Ces prêts ne donnent aucune raison aux déposants inquiets non assurés de se reposer tranquillement. La baisse de la valeur des titres des banques vulnérables n’est pas temporaire mais est fondamentalement le résultat des hausses de taux d’intérêt de la Fed, qui non seulement vont persister mais vont s’intensifier à l’avenir. Les titres utilisés comme garantie ne vont pas augmenter en valeur à la suite de l’intervention de la Fed ici. Deuxièmement, le prêt n’est que pour un an, donc après la fin de cette année, une banque qui est insolvable aujourd’hui parce que ses titres ont perdu de la valeur sera toujours insolvable. Pour ces raisons, le programme de prêt de la Fed n’amènera pas les déposants non assurés d’une banque insolvable ou profondément affaiblie à décider de ne pas retirer leurs fonds immédiatement, s’ils étaient déjà prédisposés à le faire.
Il est temps de prendre à cœur l’exemple de FDR, de s’attaquer immédiatement et directement au problème bancaire et de donner aux déposants américains une vraie raison de croire qu’« il n’y a rien à craindre que la peur elle-même ».
